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厘清价值目标及实现路径 推动国家级新区高质量发展
2019年11月08日 09:42 来源:中国城市报 作者:冯奎 字号

内容摘要:我国的新城新区建设已经构建成了一个系统。其中,国家级新区是龙头,高新区、经开区是两翼,其他各类型的新城新区是重要的支撑力量与组成部分。所谓国家级新区,即指由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础,承担着重大发展和改革开放战略任务的综合功能区

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  我国的新城新区建设已经构建成了一个系统。其中,国家级新区是龙头,高新区、经开区是两翼,其他各类型的新城新区是重要的支撑力量与组成部分。截至目前,我国有19个国家级新区,552家国家级开发区。其中,国家级开发区中经济技术开发区数量最多,达到219家;高新技术产业开发区和海关特殊监管区分别有156家和135家;边境/跨境经济合作区与其他类型则数量较少,分别为19家和23家。

  所谓国家级新区,即指由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础,承担着重大发展和改革开放战略任务的综合功能区,是新城新区体系的龙头,在引领区域经济发展、全方位扩大对外开放、创新体制机制、促进产城融合发展等方面发挥着重要作用。研究国家级新区对于整个新城新区体系建设和推进区域协调、可持续发展来说,都具有重要意义。

  

  国家级新区建设

  正在走向新的30年

  国家级新区与我国改革开放、现代化建设进程密切相联。自上世纪90年代初国务院批准成立上海浦东新区以来,国家级新区建设已经走过将近30年。这30年中,国家级新区大致经历了四个阶段:

  第一阶段(1990年—2009年),为落实深化改革、实行对外开放的重大部署,国家批复设立上海浦东新区和天津滨海新区,形成了今天新区体系的龙头。

  第二阶段(2010年—2013年),为培育新的区域增长极,推动实施区域发展总体战略和海洋发展战略,国家在内陆、东部沿海、西北、南粤布局,国务院相继批复设立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广州南沙4个新区。

  第三个阶段(2014年—2016年),为引领经济发展新常态,优化新区布局,国家有关部门进一步完善新区设立管理办法和支持政策,并有序推动新区批复设立。国务院相继批复陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸、大连金普、四川天府、吉林长春、江西赣江等12个新区,着力推动新区落实国家重大改革发展任务和深化体制机制创新试验示范。

  第四个阶段(2017年4月以后),国务院批复设立河北雄安新区,并将雄安新区提到与深圳经济特区、浦东新区同等的高度。雄安新区要建设非首都功能疏解集中承载地,是千年大计、国家大事。

  回顾国家级新区的发展历史,可以形成如下基本判断:国家级新区重大布局基本结束;形成了大规模的存量发展资源;各种因素影响,新区发展出现了差异化、分化现象;浦东新区为龙头,引领国家级新区再出发;雄安高度、雄安质量引领国家级新区建设模式的转变;新区面临重大使命、重大机遇、重大挑战。

  从2020年再到本世纪中叶即2050年,我国将要建成社会主义现代化强国,国家级新区也即将迎来新的30年。如果从前后60年的历史来看,国家级新区主要又分为两个阶段:前30年基本完成重大布局;后30年主要任务是释放潜能、激发动能,实现引领。

  目前,除已经设立的19个国家新区外,还有一些地方正在积极申报国家级新区,包括武汉长江新区、合肥滨湖新区、杭州大江东产业聚集区、沈阳沈北新区、郑州郑东新区、石家庄正定新区、南宁五象新区、济南黄河新区、襄阳东津新区、中山翠亨新区、唐山曹妃甸新区、乌鲁木齐新区等。笔者认为,大规模批准新区的时代已经过去,未来仍会有高质量的新区获得批准。待批的新区与现有国家级新区面临同样的任务,就是面向2050要有新思考。

  关于国家级新区

  发展的五大思考

  国家级新区不仅服务于地方经济发展,也是探索国家与社会治理体系、中国城镇化道路、生态文明建设的重要载体。对于其如何发展,笔者有以下几点思考:

  一是价值目标的思考。国家级新区担负着推动国家改革开放的重大使命,一定意义上也是“国之重器”。发展进程中,我们需要思考一些问题:国家级新区所包含的国家利益在哪里?国家交付的任务是什么?国家级新区的必要性在哪里?这些问题之所以重要,是因为随着国家级新区数量越来越多,其规划、建设方式出现了一些新现象,比如,原先是国家作为发起主体,现在推动主体渐渐由国家转向地方,现在新区设立的基本程序是:地方申报——国家审批——地方落实。原先国家级新区本身就是一项重大国家战略,如今变成地方落实国家既有重大战略的载体。原先是着眼于全国布局,现在变成各省分配,每个省都强调不能落下,都在争取获批国家新区。

  二是规划技术的思考。国家级新区建设需要补上三个方面的思考,分别是过去时、未来时、现在时。首先是战略层面之下的技术思考。这个思考主要针对过去一些地方获批国家级新区,在“战略”研究上相对充分,但战术研究仍有不足,一些问题如区域选址、目标规模、空间布局、开发时序等等并没有完整解决,需要思考、研究。其次是面向未来的情境思考,这就是将来时。未来30年,一系列重大的变化将要发生,新技术应用也会带来巨大变化。而这两者叠加,将带来空间发展的深度调整,需要思考。第三是战略协同的推演思考,这是现在时。党的十九大报告数次提及国家战略,那么这些战略如何协同?具体到国家级新区来说,就是各类战略如何能系统集成,为国家级新区所用?

  三是实现路径的思考。如何实现国家级新区的既定目标,我们面临着新的路径选择。一个重要的方向是新路径中一些重大关系的再平衡。比如老城区与新区的关系。过去新区的人口增量既来自于老城区也来自城市以外地区,但现在这些人口从哪里来?许多新区规划了300—500万人,如何实现?又比如生态与经济的关系,就是绿水青山如何变成金山银山?

  四是动力机制的思考。随着发展进程的推进,国家级新区建设中部分体制机制落后,比如出现了不同程度的形式主义、官僚主义、效率降低等问题。此外,新区发展的新机制还尚未形成。法治化、国际化、市场化的机制体制是方向,但还没有成为完整的系统,并面临着其他创新空间在机制上的竞争。国家级新区新一轮发展,就必须实现动力变革、效率变革、质量变革,这需要深入思考。

  五是协同治理的思考。国家级新区涉及到国家、省、城市政府,既有国家战略意图,又要充分发挥市场化机制的决定性作用。多重力量在不同时段,有不同的交叉协同运作方式。国家级新区的改革发展,是现代化协同治理的考验。因此,我们需要着力思考如何建立国家级的决策与议事协调机制;如何实现重大战略的协同;如何实现国家战略目标与市场化机制的协同等问题。

  总的来说,我们需要通过以上这些目标、规划、路径、机制、治理的再思考再行动,推进国家级新区实现高质量引领性发展,在提升国家竞争力、带动经济增长、促进区域协调、加快转型发展、推动改革开放等方面,国家级新区必须成为引领性的空间。

  以战略协同的方式推动国家级新区高质量发展

  一直以来,党中央、国务院和国家有关部门高度重视国家级新区发展。国家级新区发展也已取得了显著成就,面向未来需要国家级新区在改革开放中发挥更大作用。

  一是更好地发挥国家主导作用。国家战略需要做实,就应更好地发挥国家主体在战略目标制定中的地位,发挥其综合协调及推动作用。

  二是主线应更加明确。释放存量是基础,提高质量是根本,发挥能量是目标。当前及今后一段时间,可能还会有新区获批,但应把重点放在激活存量资源上面。要推广国家级新区可复制可推广的经验,其他各类功能区充分借鉴与集成已有经验。

  三是重视发挥国家级新区在区域协调发展中的作用。一部分国家级新区已具备成为区域协调引擎的作用,还有一些新区的体量与动能不足以成为引擎,应规划制定发展路径,最大限度地发挥国家级新区核心引擎作用,带动区域中心城市、促进区域协调发展。

  四是以战略协同的方式来推动国家级新区发展。新区与自贸区、科技创新区等需要联动发展。国家级新区与其内部或外部的高新区、经开区要同城互动。19个国家新区之间也要加强协调联动,要充分发挥战略协同的联合优势,以国家级新区促进形成带动大改革、大开放的局面。

  五是拥抱新产业革命,重点是推动找到经济增长的新动能、新路径。应结合国家级新区的区位、功能定位、现在产业基础、未来目标综合判断形成未来具有绝对优势力量的产业发展方向。在新产业革命中找准地位,尤其是在发展实体经济上夯实基础。

  六是持续优化空间,推进产城高质量融合。一些规模较大的国家级新区,应明确实施大城市战略,加强公共服务能力建设。同时,优化国家级新区的空间结构,推动紧凑型空间布局与建设。注重都市圈、组团、特色小镇、一刻钟(或半小时)生活圈、创意空间等空间策略的运用。

  七是充分释放体制机制活力,形成新型治理架构。处理好新区与老区、新区与开发区高新区、新区与街道新区与新城等关系,释放活力。新区作为最自由、最有活力的经济体,应探索包容性、灵活性更强的体制机制。

  八是打造国际化营商环境标准,引领新区发展。深度融入“一带一路”倡议,充分借鉴自贸区的做法,建设市场化、法治化、国际化营商环境。

 

    (作者系中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长,本文根据其在国家级新区创新发展论坛上主旨演讲整理。)

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姓名:冯奎 工作单位:

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